(一)首部

1、判决书序号

一审判决书：北海市银海区人民法院（2007）银行初字第3、5号判决书。

　　二审判决书：北海市中级人民法院（2008）北行终字第3号判决书。

2、案由

林地权属行政确认

3、诉讼双方

原告（上诉人）：北海市银海区平阳镇孙东村委会孙东联队，住所地北海市银海区平阳镇孙东村委会孙东村。

诉讼代表人，崔进元，联队队长。

一审委托代理人：陈延翔，北海市铁山港区148法律服务所法律工作者。

一审委托代理人：陈星良，北海市铁山港区148法律服务所法律工作者。

二审委托代理人：贾庆涛，伟宁律师事务所律师。

二审委托代理人：许佳本，男，孙东村委会主任。

原审原告：北海市银海区平阳镇东星村委会西??迕裥∽椋?∷?乇焙Ｊ幸?Ｇ?窖粽蚨?谴逦?嵛??濉

诉讼代表人：缪朝海，组长。

委托代理人：苏日生，广西汇百川律师事务所律师。

被告（被上诉人）：北海市银海区人民政府，住所地北海市广东南路与新世纪大道交汇处。

法定代表人：麦斌，区长。

委托代理人：黄寅贤，北海市银海区人民政府干部。

委托代理人：伍洽，北海市银海区人民政府干部。

原审第三人：国营北海防护林场，住所地北海市广东南路银海区工业园内。

法定代表人：温小杰，场长。

委托代理人：陈国勇，该场职工。

4、审级

二审

5、审判机关和审判组织

一审法院：北海市银海区人民法院。

合议庭组成人员：审判长：苏斌；审判员：吴军；代理审判员：阮方东。

二审法院：北海市中级人民法院。

合议庭组成人员：审判长：席淑燕；审判员：徐惟甲、潘荫玲。

6、审结时间

一审审结时间： 2007年11月21日。

二审审结时间：2008年12月31日。

（二）、一审情况

1、具体行政行为

被告北海市银海区人民政府（原北海市郊区人民政府）于1990年1月9日向第三人国营北海防护林场颁发0010号山界林权证，该山界林权证确认牛尾岭工区第一林班（即“母猪岭”）456亩林业用地属国营北海防护林场所有。

2、一审诉辩主张

原告北海市银海区平阳镇孙东村委会孙东联队（以下简称孙东联队）诉称，被告北海市银海区人民政府（以下简称银海区政府）颁发给第三人国营北海防护林场（以下简称防护林场）的第0010号《山界林权证》涉及的土地是原告村民集体所有的土地。特定历史时期运动式的造林不能认定第三人对争议地管理使用。1988年北海市郊区高德镇人民政府、北海市郊区东星村公所、北海市郊区孙东村公所、第三人国营北海防护林场及二原告签订《境界与土地权属界线调绘协议书》记载争议地“母猪岭”一直存在争议。被告北海市银海区人民政府没有调查取证，在第三人没有争议地的权属依据，该证权属来源不清，界址不明，且在有争议的情况下发证给第三人，程序违法。请求法院撤销被告北海市银海区人民政府（原郊区人民政府）作出的第0010号《山界林权证》。

原告北海市银海区平阳镇东星村委会西?　村民小组（以下简称西??迕裥∽椋┧叱疲??榈亍澳钢砹搿痹谕粮氖逼鹁鸵恢庇稍?娲迕窈痛寮?骞芾硎褂茫?桓姘浞⒌?010号《山界林权证》与北海市人民政府颁发给西?　村的00231、00234号山界林权证部分重叠。原北海市郊区人民政府认定“母猪岭”林地权属的界址不明，没有证据证实牛尾岭地区原来属于市防护林场的版图；发证适用依据错误，程序违法，在明知本案的山林权属存在争议，未经调处的情况下秘密、单独给国营北海防护林场颁发该证，侵犯了原告的合法权益。请求撤销第0010号《山界林权证》。

被告北海市银海区人民政府答辩称，“母猪岭”一直系石山荒岭，从未划归任何农村社队管理，该地应属国有土地，不存在权属不清，土地来源不明的问题。国营北海防护林场牛尾岭工区（含母猪岭）的版图是于1957年专门部门设计。1971年由北海市政府发动全市机关造林。此后，牛尾岭工区一直由第三人国营北海防护林场管护经营。被告根据北海市林业“三定”工作组会同原郊区工作组组成国有林发证工作组的调查，依照市政府通知精神及北海防护林场的申请，于1990年1月9日向第三人国营北海防护林场颁发了第0010号《山界林权证》。被告颁发的第0010号《山界林权证》的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用政策、法律正确，请求法院予以维持。

第三人国营北海防护林场述称，被告颁发给其的第0010号《山界林权证》的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用政策、法律正确。二原告在被告颁发0010号《山界林权证》给第三人的17年后才起诉，已超诉讼时效，请求法院驳回二原告的诉讼请求。

3、一审事实和证据

北海市银海区人民法院经公开审理查明：国营北海防护林场牛尾岭工区于1957年底由广东省林业设计院湛江专署林业局根据北海市水利队测制的版图设计而成，总面积702亩。其中第一林班（母猪岭）为456亩，第二林班（草花岭）246亩。1971年市政府发动全市机关在“母猪岭”种植马尾松树，由第三人（原国营北海林场）提供树苗。自此以后，“母猪岭”等林地一直由第三人管护。1981年，经北海市林业局和北海市水利电力局批准，第三人与牛尾岭水库签订《国营北海林场委托北海市牛尾岭水库管理水库附近的水库附近的水土保持协议书》后，将作为水土保持林的 “母猪岭”、“草花岭”林地委托牛尾岭水库管理，林权仍属于第三人。1989年8月18日，北海市在全市范围内开展国有林的“三定”工作。1989年11月2日，第三人向北海市郊区人民政府提交了《关于申请颁发北海防护林场山界林权证的报告》，请求政府给予包括牛尾岭水源林班702亩的林地审核发证。1990年1月2日，国有林发证工作组向北海市郊区人民政府提出了《关于北海市防护林场牛尾岭工区申请颁发山界林权证的调查及意见》，认为国营北海防护林场牛尾岭工区的第一、第二林班林地权属清楚，界址分明，应给予发证702亩。1990年1月9日，原北海市郊区人民政府颁发了第0010号《山界林权证》，确认牛尾岭工区的第一林班（即母猪岭）456亩林地归第三人所有，其余246亩林地亦另行颁发《山界林权证》给第三人。因北海市银海区平阳镇孙东村委会孙东联队向北海市人民政府提起行政复议，北海市人民政府于2007年8月6日作出北政复决自[2007]18号行政复议决定书，维持被告给第三人颁发的第0010号《山界林权证》。原告北海市银海区平阳镇孙东村委会孙东联队、北海市银海区平阳镇东星村委西?　村民小组相应于2007年8月24日、2007年8月23日就被告颁发第0010号《山界林权证》的具体行政行为提起行政诉讼。另查明，北海市郊区人民政府于1995年名称变更为北海市银海区人民政府。

上述事实有下列证据证明：

被告提供的证据：1、《关于申请颁发北海防护林场山界林权证的报告》；2、《关于牛尾岭和冠头岭地区造林问题的答复》；3、《北海市一九七二年春季国营造林任务安排》和《国营北海林场委托北海市牛尾岭水库管理水库附近的水土保持协议书》；4、广西壮族自治区人民政府办公厅《关于抓紧做好国营林场山林稳权发证工作的通知》和北海市人民政府办公室《开展林业三定工作的通知》；5、《关于北海市防护林场牛尾岭工区申请颁发山界林权证的调查及意见》；6、国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》、《广西壮族自治区建设征用土地试行办法》；7、《山界林权登记表》、北海市郊区人民政府第0010号《山界林权证》、《北海市防护林场牛尾岭工区林相图》；

二原告提供的证据：1、北海市人民政府《行政复议决定书》；2、被告颁发的第0010号《山界林权证》。

第三人提供的证据：证人庞修勤的证言。

4、一审判案理由

北海市银海区人民法院经审理认为：根据1984年《中华人民共和国森林法》第三条第二款：全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地、由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权的规定，被告北海市银海区人民政府（原北海市郊区人民政府）依法享有发放《山界林权证》的主体资格。第三人认为，原告在被告领发《山界林权证》给第三人17年后才起诉，已超诉讼时效。因第三人没能举出证据证实二原告已知道该具体行政行为内容的时间，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”，故本院不认为原告的起诉超过诉讼时效。因二原告提供的证据不足以证实被告颁发0010号《山界林权证》之时，第三人和北海市郊区高德镇孙东村公所、北海市郊区高德镇东星村公所仍有争议，故二原告认为颁发0010号《山界林权证》违反程序的理由不成立，本院不予采纳。1990年1月9日，原北海市郊区人民政府根据当时林业“三定”的规章、政策要求和第三人长期经营管理使用“母猪岭”国有林地事实，以及国有林发证工作组经过调查后作出的审查意见，根据专门部门制作的版图设计的图确定林地界址范围，给第三人颁发了第0010号《山界林权证》。被告颁发0010号《山界林权证》的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，程序适当，符合当时政策精神。

5、一审定案结论

北海市银海区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，作出如下判决：

维持被告北海市银海区人民政府（原北海市郊区人民政府）于1990年1月9日颁发的0010号《山界林权证》。

（三）、二审情况

1、二审诉辩主张

上诉人（原审原告）北海市银海区平阳镇孙东村委会孙东联队诉称：1、原北海市郊区高德镇人民政府、东星村公所、孙东村公所和国营北海防护林场共同参加测定绘制的《境界与土地权属界线调绘协议书》中，明确指出了国营北海防护林场与孙东村公所和东星村公所的争议范围，0010号《山界林权证》存在争议已经原审第三人认可。原审判决对0010号《山界林权证》存在的权属、界线争议视而不见，认定上诉人和原审原告西??迕裥∽樘峁┑闹ぞ莶蛔阋灾な荡嬖谡?椋?芯龃砦蟆?、根据原国家土地管理局1989年7月11日《关于对林地确权、登记、发证问题的批复》的规定，林地的登记造册、核发证书、确认所有权和使用权，要贯彻执行《土地管理法》，山界林权证的发放应当征得周围权属人的指界同意。被上诉人给原审第三人颁发0010号《山界林权证》，只有参加划界的原郊区工作队代表和林场代表签字，没有乡镇和村委会代表到场走界、指界、签字，程序违法，且被上诉人颁发0010号《山界林权证》违反1989年《土地等级规则》。因此原审判决认定事实错误，判决有失公允，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人于1990年1月9日颁发给原审第三人的0010号《山界林权证》。

被上诉人（原审被告）北海市银海区人民政府辩称：1、母猪岭一直是石山荒岭，建国后从未划分给任何农村集体管理，依法属国有土地。上诉人提供的《境界与土地权属界线调绘协议书》，反应的是原审第三人与孙东村公所和东星村公所于1998年对母猪岭林地曾发生争议，但不是上诉人和原审原告西??迕裥∽橛朐?蟮谌?朔⑸??椋?膊荒苤な翟?990年1月颁发0010号《山界林权证》时仍存在争议。该证据与本案没有关联性，不能作为定案依据。2、被上诉人颁发0010号《山界林权证》，符合当时的政策和程序要求。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审原告西??迕裥∽槭龀?涉案林地属于西??迕裥∽椋?挥Ψ⒅じ?阑ち殖。?曳⒅こ绦虿环?稀锻恋胤ā返墓娑ā

原审第三人国营北海防护林场述称：1、林地牛尾岭工区林地建国以来从未规划农村集体组织管理，未向任何农村集体组织颁发过权属证书，从1971年防护林场营造马尾松林起一直由防护林场管理至今。被上诉人根据国有林发证工作组《关于北海市防护林场牛尾岭工区申请颁发山界林权证的调查及意见》，于1990年1月9日给防护林场颁发0010号《山界林权证》，当时不存在权属、界线争议。2、发证前，北海市林业“三定”工作组会同原郊区工作组组成国有林发证工作组，对涉案林地的权属、界线等进行了实地踏界及广泛调查，在确定权属事实的基础上，被上诉人根据《中华人民共和国森林法》及广西区人民政府、北海市人民政府的相关文件，就涉案林地向防护林长颁发0010号《山界林权证》，程序合法。

2、二审事实和证据

北海市中级人民法院经审理，除对一审判决认定的“国营北海防护林场牛尾岭工区于1957年底由广东省林业设计院湛江专署林业局根据北海市水利队测制的版图设计而成”的事实中，所涉时间“1957年底”应纠正为“1959年底”外，认定的其余案件事实与一审判决认定一致。

3、二审判案理由

北海市中级人民法院经审理认为：被上诉人银海区政府给原审第三人防护林场颁发0010号《山界林权证》，该职权的行使符合1984年9月20日通过的《中华人民共和国森林法》第三条第二款“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地、由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权”的规定，职权行使合法。

上诉人提出被上诉人颁发0010号《山界林权证》时，涉案林地存在权属争议，发证程序违法等意见。经审查，上诉人所持程序违法意见设计的《境界与土地权属界线调绘协议书》所载内容反映的是1988年防护林场和孙东村公所、东星村公所对“母猪岭”林地各自提出权属范围主张，协议主体并不是孙东联队和西??迕裥∽椋恍?樵孛魉锒?骞??髡湃ㄊ舴段?切?橹该鞯募椎兀??谴骞??髡湃ㄊ舴段?且业亍６?笸ド笾懈鞣饺啡霞椎叵钟缮纤呷怂锒??庸芾硎褂茫?⒉辉?010号《山界林权证》所载456亩林地范围之内。因此，《境界与土地权属界线调绘协议书》记载的孙东村公所与防护林场之间的所谓“母猪岭”林地权属争议与0010号《山界林权证》项下的林地并无关联，不影响本案发证行为的合法性。上诉人提出的被上诉人发证时涉案林地存在权属争议的意见，没有事实根据，不予采纳。

至于上诉人提到的原国家土地管理局《关于对林地确权、登记、发证问题的批复》，既不是法律、法规、地方性法规，也不是部委规章，不属人民法院行政审判适用的规范性依据和参照依据；且该批复当中并无上诉人所指的“林地的登记造册、核发证书、确认所有权和使用权，要贯彻执行《土地管理法》，山界林权证的发放应当征得周围权属人的指界同意”的内容。该批复第二条规定：“土地管理部门统一管理全国土地是《土地管理法》确定的，包括《森林法》中有关林地的登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权的规定等，一定要认真贯彻执行。”显然批复所指是要认真贯彻执行《森林法》中有关林地的登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权的规定。1988年12月29日修正施行的《中华人民共和国土地管理法》第九条第三款规定：“确认林地、草地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”上诉人提出的关于林地的登记造册，核发证书，要贯彻执行《土地管理法》的主张，与法律规定不符。因此上诉人所提关于被上诉人发证程序违法的意见，理由不能成立。

而上诉人提出本案发证违反1989年11月18日颁布施行的《土地登记规则》的意见。经查，《土地登记规则》第二条第一款规定：“土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记。”第二款规定：“土地等级分初始土地登记和变更土地等级。”可见《土地登记规则》不适用于本案的山界林权证登记发放程序。上诉人所提意见，理由不成立。

综上所述，被上诉人给原审第三人颁发0010号《山界林权证》，事实清楚，发证程序并不违反法律规定，无不当之处，一审判决维持发证行为正确。上诉人请求二审法院撤销原审判决，撤销0010号《山界林权证》，没有事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。鉴于上诉人一直不知道被上诉人颁发0010号《山界林权证》，一审判决根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，认定上诉人提起行政诉讼未超诉期是正确的。但一审判决将起诉期限表述为诉讼时效不当，本院予以纠正。

4、二审定案结论

北海市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，并经北海市中级人民法院审判委员会讨论决定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

（四）、解说

《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条规定：土地林地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日（一个月）内，向人民法院起诉。土地林地所有权和使用权争议，简称土地林地权属争议，是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议，通过调查和调解工作，最后对土地林地权属作出处理决定。此类案件起诉到法院，应作为确权案件来审理。

处理土地林地确权行政案件应注意以下几个方面的问题：

1、诉讼主体问题

首先，县（自治县）级以上人民政府委托县（自治县）级以上国土资源和林业行政主管部门处理权属争议，国土或林业主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题。

其次，农村集体土地林地所有权和使用权的归属主体问题。

再次，土地林地行政确权案件的被告确定问题。

最后，土地和林地权属争议案件，存在双方或多方当事人争议问题，不管哪方当事人提起诉讼，都涉及第三人的利益。因此，在审理裁判土地林地确权行政案件时，法庭应当通知第三人参加诉讼。

2、事实认定问题

土地林地确权行政案件由于历史、客观等原因，土地林地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地林地确权案件带来一定的困难。土地改革、“四固定” 不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地林地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地林地确权案件，要遵重历史，遵重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。

解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地林地权属的凭证，但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地林地随人入社，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经过人民公社，将农业合作社集体所有扩大到人民公社集体所有。因此，以土改时的土地证，并不能证明土地林地的所有权。

3、法律适用问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条、第53条规定，人民法院审理土地林地确权行政案件，以土地林地法律、法规为依据，并参照土地林地规章。土地林地所有权和使用权问题，我国《宪法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明确的规定。由于土地管理法和森林法的规定较为原则，各地还根据各自的具体情况制定了一些地方性法规以及规章。

土地林地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，如国土资源部关于《确定土地所有权和使用权若干规定》、湖北省关于《湖北省确定土地权属若干规定》。土地林地确权案件争议的多为历史遗留问题，因当初无法律规定，后时过境迁，现缺乏有效证据以致处理难度大。前述两个规章对于处理土地林地历史问题作了较为全面详细的规定，对于处理不同时期的土地林地确权纠纷具有积极的作用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 北海市银海区人民法院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 行政庭　 高雪婷

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 0779-2054896

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○九年四月二十四日