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执行程序中委托拍卖工作的规范及监督制约
作者:黄振锋 发布时间:2014/12/09 16:10:02 文章出处:
                                 执行程序中委托拍卖工作的规范及监督制约

                     

论文摘要

   人民法院在执行中,通过委托拍卖被执行财产,保护了当事人的合法权益,但还存在不规范问题。委托拍卖行为不规范的形成原因有法律、法规不健全,个别执行人员责任心不强,有关部门配合不力等。对委托拍卖工作进行规范,必须完善有关拍卖的法律规定或司法解释,确立现实价值评估原则,实行竞买人备案制度,改革委托拍卖价金给付制度等。完善委托拍卖工作的监督制约机制,应严格执行《关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》,完善委托拍卖工作的内部监督、社会监督和当事人监督等多种监督机制,提高执行人员的责任心,加强对拍卖活动的监督。

关键词:执行程序    委托拍卖    规范监督

    委托拍卖是人民法院的一项重要执行措施,通过委托拍卖被执行财产,获得了被执行财产的最高价值,保护了当事人的合法权益,增加了执行工作的透明度。人民法院在执行工作中运用这一执行措施,执结了大量案件,积累了不少经验。法院的委托拍卖工作总体上是依照法定程序进行的,对保障当事人合法权益和促进执行工作发挥了积极的作用。但实践中还存在委托拍卖行为不规范,程序不完善的问题,侵害了当事人的合法权益,损害了法院公正司法的形象,在社会上造成了不良影响。对此,我们必须深入分析,提出对策。

对此,中外学者和司法界人士已经意识到强制执行程序中拍卖问题的特殊性,并对有关问题进行了积极探讨[参见杨与龄(台湾):《民事强制执行在台湾的改进》;沈达明编著:《比较强制执行法初论》,对外贸易教育出版社,1994年版。]。要解决法院强制执行程序中财产拍卖的问题,人民法院除了加强对执行标的拍卖工作的程序性规范外,还应当注意实体性规范问题,即对执行标的拍卖结果起直接作用的操作环节进行针对性的规范和监督,从而提高拍卖的公信力[参见郑金雄:《执行拍卖之法理研究》,《法律适用》第2002年第2期,第60页

]和成功率,增加执行标的处置的可执行度,缩短执行时限,降低执行成本,提高执行工作的水平。

    一、人民法院委托拍卖存在的问题及原因

1998年7月8日最高人民法院公布的《关于人民法院执行工作的若干问题的规定(试行)》通过对《民事诉讼法》第二百二十三条、第二百二十六条的限缩解释,取消了法院对被执行人财产直接实施拍卖权,将该项权利全部交由拍卖机构实施,这是对以往法院执行人员在处置被执行人财产时暗箱操作,随意性较大,损害被执行人或申请人利益的现象的一种纠正,也是法院中立地位在执行工作中的体现。但在司法实践中,委托拍卖还存在一些不够规范的问题。

    (一)委托拍卖存在的不够规范问题

1、拍卖公告不规范。拍卖公告是法定行为,其具有公开信息和招商促销功能。司法实践中,有的拍卖机构没有在相适应的媒体进行公告,有的在报纸刊登公告位置不合适,常在中缝或整版广告中刊登且字体很小。

2、委托拍卖文书格式不规范。 一些法院委托拍卖的文书格式不规范,有的向拍卖机构发协助执行通知书,有的签订委托拍卖合同,但合同中主要条款如拍卖标的物是否存在瑕疵、保底价数额、拍卖款交付时间等内容未填写。这些事项约定不明,一旦发生纠纷,在解决纠纷时缺乏相应的依据。

3、拍卖价款或者保证金失控。有的法院对拍卖机构的资质等有关情况审查不严,轻信拍卖机构的自我推荐,未对拍卖机构的资质、信誉、业绩和人员构成等情况进行严格审查,容易造成拍卖程序不规范。个别法院未对拍卖价款采取必要的控制措施,使拍卖价款被拍卖机构卷走。

4、价格评估结果偏高或偏低,与拍卖现实脱节。法院为规范评估、拍卖行为,采取摇号等随机方式选择评估机构、拍卖机构,这种方法有利于防止评估机构受利益驱动,故意压低评估价格,损害被执行人的利益。但也发生评估机构不认真核定价格,评估价格不被市场接受,拍卖不出去的情况。

5、执行人员对拍卖过程监督不力。执行人员参加拍卖会,有利于了解拍卖情况,监督拍卖程序是否合法,但有的执行人员因案件多,精力有限,或因责任心不强,未能及时参加拍卖会,造成监督不力。

6、拍卖机构为了争夺业务,获取拍卖佣金,恶性竞争或与竞买人相互串通,甚至为获拍卖的商机采取行贿手段腐蚀法院工作人员或与法院形成相对稳定的利益共同体关系,而损害当事人的利益。近年来,法院工作人员因在评估、拍卖过程中违法违纪,被追究责任的情况时有发生。

7、漠视当事人对委托评估拍卖事宜的知情权。评估、拍卖被执行财产,涉及当事人的重大利益,当事人应有知情权。实践中有些法院在委托评估、拍卖时进行“秘密操作”,当事人对相关事宜一无所知,这是对当事人知情权的严重漠视,更严重的是当事人因为不知情而可能导致其实体权益遭受重大损失。

(二)委托拍卖行为不规范的形成原因

1、有关法律、法规不健全,委托拍卖工作一定程度上处于无法可依状态。对拍卖活动,虽然有《拍卖法》这一基本法律依据,但由于该法只是原则性规定,可操作性不强,加之司法拍卖较一般的商业拍卖有诸多特殊性,这些特殊性在拍卖法中并无反映,司法解释对司法拍卖工作的规定也只是寥寥数语。不规范的委托拍卖行为,有相当部分是由于法律、司法解释未作明确规定造成的。例如,对中止拍卖、撤销拍卖委托和宣告拍卖无效的事由和程序,拍卖公告刊登的位置,委托拍卖应签订何种格式、内容的合同,现行法律法规没有具体、明确的规定,使人民法院进行具体操作时缺乏相应的依据,容易造成任意性和不确定性,也给个别执行人员滥用权力非法操作留下了空间。

2、法院开展委托拍卖工作经验不足,程序公正意识不强。通过拍卖被执行财产来实现申请执行人的债权,是法院在市场经济发展到一定阶段后才使用的执行方式。司法拍卖工作开展的历史比较短,人民法院积累的经验不够,仍然处于不断探索的过程中,难免发生一些不够规范的行为。另外,“重实体、轻程序”的意识在委托拍卖中也有体现。有些法院漠视当事人对委托评估、拍卖事宜的知情权,当事人对拍卖结果和案件的实体处理虽无异议,但对法院未告知其有关事宜很有意见,以违反法定程序为由状告法院。

3、有些拍卖机构不能较好地配合法院做好委托拍卖工作。由于我国拍卖行业发展历史不长,拍卖机构的发展也不平衡,加之拍卖机构接受司法委托拍卖的机会较少,积累经验不足,因此难以配合法院做好司法拍卖工作。

4、个别执行人员责任心不强。拍卖是人民法院执行程序中的重要强制措施之一,拍卖程序是否公开、公正、合法直接关系到被执行人的切身利益。个别执行人员对委托拍卖的重要性认识不足,因工作繁忙或持无所谓的态度不参加拍卖会,放弃了对拍卖活动的监督。

5、有关部门配合不力。最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》中明确规定,竞买人的保证金,拍卖价款应直接交法院,不再由拍卖机构收取。司法实践中,因法院办公经费已纳入财政管理,而财政部门也将案件款等同于法院的收入加以监督管理,造成了收取、退还拍卖保证金、拍卖款的手续繁锁。另外,拍卖一旦成交,法院直接收取拍卖款仅能开具收据,而无法开具发票,使竞买人在办理产权过户手续、报账时有很多不便,给法院直接收取保证金、拍卖款造成一定影响。

二、规范委托拍卖行为,必须明确执行拍卖的特殊内涵

执行拍卖是指人民法院在执行过程中,依法将查封、扣押、冻结的被执行财产委托商业性拍卖机构予以拍卖的行为。与任意拍卖相比,它具有如下特点:国家强制性、标的非自有性、主体特定性、目的利他性、权利义务不对等性。拍卖分不动产拍卖和资产拍卖,法院的拍卖大部分属不动产拍卖,不动产拍卖因其拍卖价款高、拍卖程序复杂而在法院的执行工作中占有重要地位。对不动产的拍卖,是指执行机关将债务人的不动产以公开竞价的方式卖给出价最高的人,并以所得价金清偿债权人债权的一种执行措施[孙加瑞著:《中国强制执行制度概论》,法制出版社,第524页]。不动产的拍卖与资产的拍卖不同,资产拍卖成交后,买受人缴纳有关货款即可提货,拍卖就此了结;而不动产拍卖必须在缴纳相关款项后,通过拍卖行的拍卖程序,竞买成功后,并办理权属变更过户手续,最终买受人拿到新的产权证时才算完成。执行拍卖是一种比较特殊的买卖行为,兼有公法处分和私法买卖的双重性质,从强制拍卖中执行机关不顾债务人的意思而将拍卖物的所有权移转于第三人来看,具有公法处分的性质;另从根据执行拍卖而将债务人所有的拍卖物转移给买受人及买受人因此给付价金来看,又具有私法买卖的性质[郑金雄:《执行拍卖之法理研究》,《法律适用》第2002年第2期,第60页

]。此外,执行拍卖的启动原因与普通拍卖程序不同,后者是基于财产权利人的委托,而前者是财产权利人由于自己的过错而承担民事责任的一种方式。执行拍卖的目的和结果也与普通拍卖程序不同。后者是为了满足财产权利人的自身愿望和利益,前者则是为了实现财产权利人的债权人的利益。这种特殊性,决定了执行中规范委托拍卖所追求的价值目标是如何使涉案财产以最短的时间、最高的价格成交,从而尽快实现债权人利益。因此,我们在思考如何规范委托拍卖工作时,要充分体现这种客观的特殊性要求。

三、有针对性的对委托拍卖工作进行规范

评估―委托―拍卖―交款―点交[点交,是使买受人占有买受的不动产。参见孙加瑞著:《中国强制执行制度概论》,法制出版社,第531页

],是目前多数法院以拍卖方式处置涉案财产的主要程序。在实践中,影响拍卖结果的价格评估过程,拍卖机构接受法院委托拍卖的操作过程,都应当纳入执行拍卖规范需要关注的范围。如果人民法院仅对评估、委托、拍卖、交款、点交五个主要环节进行规范和监督,在提高执行标的处置的有效性和时效性方面尚存不足。人民法院应对拍卖的全过程进行分析研究,进一步建立、健全相应的规范管理体系。

(一)完善有关拍卖的法律规定、司法解释,使规定更为详细、具体,并具可操作性

1、明确规定拍卖机构的拍卖公告必须登在报纸的正版显要位置,不得刊登在中缝,并对相应格式、文字大小加以明确,以保证公告的公示力,从而达到实现拍卖物品的最大价值之目的。拍卖机构发布拍卖公告的媒介和数量不同在告知范围上存在很大差异,将影响竞买人的数量和竞价的结果。受托方应当至少在拍卖标的物所在地一种发行量最大的报纸上发布拍卖公告。

2、制定委托拍卖合同样本,统一文书格式。司法拍卖有别于民间拍卖,有其特殊性,最高人民法院应在广泛征求法院及社会各界意见的基础,制作统一的委托合同样本,堵塞漏洞。

3、最高人民法院应会同国家财政、房产土地管理、税务、审计部门联合下发文件,统一拍卖款、保证金的收取、管理方面的规定。拍卖款、保证金不属于法院的自有资金,不应纳入财政部门的监管,而应由人民法院设立专款专户由法院自行管理,以简化手续。人民法院开具的拍卖款收据应等同于发票使用,税务部门、土地房产管理部门应允许竞买人凭拍卖款收据作为入帐凭证,并办理土地房屋产权过户手续。这样最高人民法院司法解释中规定的拍卖款、保证金应由人民法院直接收取,不再由拍卖机构收取的规定才具可操作性。

(二)确立现实价值评估原则

“成本法”或“重置法”是评估机构目前通行的评估原则,这在一般性的评估活动中无可厚非,但以此作为唯一依据适用于评估执行标的则暴露出其不足。决定某一财产价值的因素绝不仅仅是其原有成本或理论上的重置成本,现实市场的供求关系、取得合法权属的难易程度、恢复其正常使用状态所需成本等等,都是十分重要而客观的因素[参见黄金龙著:《实用解析》,中国法制出版社,2000年版,第136页。

]。现行的评估方法以已经取得或能够取得合法权属文件并能正常上市交易为前提,在形式上保障了拍卖标的的合法性,但不能真实反映执行标的的现实价值。

应当改变现行起拍价格的确定和调整方法,确立现实价值的基本原则。在评估机构出具评估报告后,由拍卖机构与专业机构进行实质性调查,参考评估结果,并将同类财产的市场价值、实现标的合法权属的难易程度及其成本、权属变更、应缴税费等因素进行综合评价后,确定起拍价格,再交被执行人或申请执行人议定,必要时由法院确认。评估价值及拍卖底价的确定应以拍卖成功为目的,起拍价应适当低于其正常市场价。台湾地区对台湾《强制执行法》中关于“不动产拍卖程序”、“便利买受人向金融机构贷款”、“扩大拍卖物点交之范围”等规定进行修改,其目的正在于此,即提高拍卖不动产实现变价的可能性及时效性[杨与龄(台湾):《民事强制执行在台湾的改进》]。

(三)对重大财产拍卖或拍卖机构对评估机构的评估结果有较大异议的,应邀请评估机构派员参加拍卖会,向竞买人讲明评估的依据及理由。

(四)实行竞买人备案制度。竞买人达到一定的数量,不仅是合法举行拍卖会的前提,也是防止拍卖机构违规操作的必要措施。应在《委托拍卖合同》中增加以下约定内容:受托方应在举行拍卖会前2日,将竞买人的登记情况报委托方备案,必要时由委托方核查。

(五)完善执行标的点交管理制度。点交标的物是执行标的拍卖工作的最后一个环节,也是买受人实现其合法权益的主要方式。点交的目的是使买受人占有拍卖的不动产,故执行法院点交的方法,是接触被执行人或第三人的占有,再交付买受人或承受人占有,适用关于物的交付请求权的执行程序[孙加瑞著:《中国强制执行制度概论》,法制出版社,第532页

]。在这一环节中,不仅体现了实物的转移,而且还需要办理权属变更登记手续。在实践中,存在法院向买受人点交和拍卖机构点交两种方式,有关点交的管理制度有待进一步规范。为了有效解决这些问题,应当在法院采取统一制式的《拍卖标的点交单》,同时要求拍卖机构制定相应的点交文本和点交制度。法院与有关管理部门进行协调,修订现行管理制度,使之与拍卖工作相适应。

(六)改革执行拍卖价金给付制度。由于拍卖机构一般规定拍卖标的成交后价金必须按约定时间一次性交付。在大标的房产拍卖中,投资能力较弱的潜在竞买人因为无法一次性给付价金而无缘拍卖,从而限制了竞买人的数量以及成交价格的最优化,不利于拍卖变价目的的实现。如果能够适应执行拍卖的特殊性,改革现行的价金给付制度,允许竞买人采取类似按揭付款的方式给付价金,将提高拍卖的参与度和成功率。某市一拍卖公司率先推出了“按揭贷款式房产拍卖”,适用于强制执行过程中委托拍卖房产,这是拍卖机构从拓展业务角度出发的创新。

四、完善委托拍卖工作的监督制约机制

随着人民法院涉及委托评估、拍卖和变卖案件逐年增多,实践中出现一些新问题,同时,因管理部门不明确、监督制度不完善,委托评估、拍卖和变卖环节违法违纪问题时有发生,严重影响了司法公正和法院的形象。笔者认为,完善委托拍卖工作的监督制约机制,应做好如下几方面工作:

(一)严格执行《关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》,规范委托评估、拍卖和变卖工作。为了进一步规范人民法院委托评估、拍卖和变卖工作,及时指导各级人民法院正确处理委托评估、拍卖和变卖过程中遇到的问题,有效地监督对外委托评估、拍卖和变卖活动,切实依法维护当事人的合法权益,最高人民法院于2009年11月12日公布了《关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》,即法释[2009]16号,并从2009年11月20日正式施行。与最高人民法院2004年发布的《关于人民法院民事执行中拍卖和变卖财产的规定》相比,该司法解释在委托评估、拍卖、变卖工作的管理、协调部门,评估、拍卖机构名册的编制,机构的选择方式等几个方面作了补充和完善,它的出台有利于完善委托拍卖工作的监督制约机制,促进委托拍卖工作走上规范化的道路。人民法院要严格按照规定,明确委托评估、拍卖和变卖工作管理主体,按程序建立拍卖机构名册,以随机的方式选择拍卖机构,按规定确定第一次拍卖的保留价,以免留下“操作空间”,滋生腐败问题。

(二)完善委托拍卖工作的内部监督、社会监督和当事人监督等多种监督机制。司法技术管理部门在选择机构时,应当通知审判、执行部门派员到场,重大案件邀请本院纪检监察和人大代表、政协委员以及社会媒体工作人员到场监督。将执行部门派员到场作为司法技术管理部门选择机构的必经程序,有利于相互监督。开展委托评估、拍卖和变卖工作选择机构时,应该提前通知当事人到场,这样有利于评估、拍卖和变卖工作选择机构的公开性和透明性,有利于当事人对人民法院此项工作的监督。

(三)提高执行人员的责任心,加强对拍卖活动的监督。委托拍卖是人民法院执行程序中的重要强制措施之一,拍卖程序是否公开公正、程序是否合法直接关系到拍卖标的物价值的变现,关系到被执行人的合法权益的保护,也关系到人民法院的执法行为是否规范。因此,执行人员应高度重视,加强对拍卖活动的监督。一是执行案件的承办人,在所交付的物品进行拍卖时,必须亲自到场;二是拍卖机构对拍卖过程进行全程录像,并制作光盘,交委托法院备查,以防止拍卖机构故意压价,或与竞买人恶意串通侵害被执行人利益的现象发生。

(四)重大、敏感、社会关注度高的案件的委托拍卖,必要时举行听政会,充分听取申请执行人、被执行人、评估拍卖机构的意见,由合议庭评议后,决定拍卖方案,并组织实施。

(五)明确由中级法院司法技术管理部门负责本法院系统的委托评估、拍卖和变卖工作,依法对评估、拍卖机构的评估拍卖活动进行规范和监督。为树立法院权威,强化生效法律文书必须执行的意识,杜绝拍卖机构违规操作,应规定拍卖会场统一设在中级法院,并由司法技术管理部门对拍卖全过程进行录音录像。

上一条:关于执行评估拍卖的调研 下一条:论司法鉴定在审判实践中的重要性

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